在“十五五”的开局之年，碳减排目标首次以量化指标形式被列入年度预期目标——“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”。

回溯自2020年9月“双碳”目标提出以来的历程，我国双碳工作从理念倡导逐步走向制度建设与产业驱动。

2021-2022年：顶层设计的“播种期”。重点在于定方案、摸底数。

2023-2025年：产业转型的“攻坚期”。重点行业降碳行动持续推进，绿色技术与低碳产业加速发展，绿色动能开始在制造业体系中持续积累。

2026～年：治理升级的“关键期”。“碳排放双控”制度落地，碳排放成为影响企业成本结构、产业布局与竞争格局的重要发展要素。

在开局之年的政府工作报告（以下简称“报告”）中，释放了哪些必须抓住的趋势？

 

从报告新词看“双碳”变迁

2021

碳达峰、碳中和首次出现在政府工作报告中。奠定了我国走绿色低碳高质量发展道路的基调。

扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。

这一年，我国出台了碳达峰行动方案，并启动了全国碳排放权交易市场。

2022

碳排放总量和强度“双控”、绿色金融、绿色低碳生产生活方式出现在政府工作报告中。充分体现了减碳和经济两手抓，两者协同促进发展的方针。

有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。

这一年，我国稳步推进节能降碳，发展绿色产业和循环经济，加强绿色发展金融支持，为推动全球气候治理作出了中国贡献。

2023

循环经济、全球气候治理中国贡献首次出现在政府工作报告中。充分展示了中国推动全球气候治理的决心。

推动发展方式绿色转型。

这一年，我国启动首批碳达峰试点城市和园区建设，制定支持绿色低碳产业发展政策，推进重点行业超低排放改造，积极参与和推动全球气候治理。

2024

绿色低碳经济、绿色低碳供应链、绿色低碳发展高地、碳排放统计核算核查、碳足迹管理体系、绿电使用和国际互认等词首次出现在政府工作报告中。标志着中国将全面建立碳管理制度。

大力发展绿色低碳经济。

 

积极稳妥推进碳达峰碳中和。

这一年，我国启动了全国温室气体自愿减排交易市场，全国碳排放权交易更趋活跃。

2025

零碳园区、零碳工厂、碳排放双控制度体系、产品碳足迹、碳标识、应对绿色贸易壁垒、引领全球环境与气候治理、绿色低碳先进技术示范、绿色低碳产业健康发展生态、绿色建筑、绿色消费激励机制等词首次出现在政府报告中。从跟跑到领跑，中国将“坚定不移推进双碳发展”镌刻在十四五收官之年。

加快发展绿色低碳经济。

积极稳妥推进碳达峰碳中和。

这一年，我国宣布应对气候变化2035年国家自主贡献目标，充分展现负责任大国担当。

2026

提质降本降碳行动、国家低碳转型基金、绿色低碳技术装备、智能电网等词首次出现在政府工作报告中。产业驱动型绿色增长的发展蓝图正在徐徐展开。

大力发展绿色低碳经济。

积极稳妥推进碳达峰碳中和。

 

五大“双碳”趋势

趋势一：从“能耗双控”转向“碳排放双控”

2022年，政府工作报告首次提出要「推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变」，2025年提出要「加快构建碳排放双控制度体系」，直到2026年提出要「实施碳排放总量和强度双控制度」，至此，中国碳治理正式完成从“能耗约束”向“碳排放约束”的考核制度切换。

通过拆解“十四五”、“十五五”和2026年的“双碳”任务指标，也很容易发现这一转变趋势。

 

 

1. 首先，“十五五”时期的主要目标指标不再包含能耗控制指标，而是根据国家自主贡献目标（NDC）明确了碳减排量化指标——“单位国内生产总值二氧化碳排放累计降低17%”。

2. 值得注意的是，在2026年，碳减排目标首次被列入了年度预期目标——“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”。这一目标的设定相对保守（将17%拆解成5年完成，每年均摊为3.4%），综合考虑了经济社会发展、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标，为调结构、防风险、促改革留出了空间。

3. 为何能耗指标开始退出历史舞台？

一方面，与经济社会发展程度适应的能耗指标已非常容易达成，如下表所示，2024年和2025年的单位GDP能耗指标均超量完成。

另一方面，能耗指标的双碳“解释力”正在下降，随着能源结构快速变化，已无法只通过能耗指标来衡量碳排放水平，甚至可能导致“运动式减排”和限制新能源发展。

 

 

 宏观上，从“加快发展方式”到“继续推动重点领域”，绿色转型发展也正在从政策引导，进入到聚焦重点领域、重点行业、重点环节推进结构性调整的阶段。

 

趋势二：将“能碳大脑”嵌入“绿电空间”

从“建立”到“完善”碳核算管理体系，从“积极应对绿色贸易壁垒”到“进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围”，近年来中国不断夯实碳数据底座和碳管理体系，也反映出我国正逐步从规则适应者走向规则制定者的决心。

 

 

作为实现双碳目标的首选“载体”，零碳园区和零碳工厂连续两年被写入了工作报告，零碳园区建设也被列入了“十五五”的重大工程项目，2025年我国公布了首批国家级零碳园区建设名单，2026年则要求深入推进这项工作。降碳不再是单一企业的行为，而是向集群化、区域化发展。数字化能碳管理系统也将成为园区的“能碳大脑”被要求作为底层系统植入工业园区、工厂等空间载体中。

 

 

与此同时，报告中提出“构建新型电力系统”“加快智能电网建设”“发展新型储能”“扩大绿电应用”四大主线任务，进一步说明绿色电力正在成为支撑这一转型的核心能源基础。零碳园区和零碳工厂不仅是产业组织形态的变化，其背后依托的是以绿电、储能和智能电网为核心的区域能源系统重构。

如果把数字化能碳管理平台视为绿色转型的“能碳大脑”，那么绿色电力就像不断流动的“能量血脉”，为园区和产业体系持续输送清洁能源，使低碳发展从数据治理真正转化为可运行、可复制的实体系统。

 

趋势三：产业驱动型绿色增长

近年来，“双碳”正从环境治理议题，转变为推动产业升级、能源重构与经济增长方式转型的核心发展战略，绿色发展开始更多与产业升级、技术创新和经济增长相结合，说明我国绿色转型正迈入“产业驱动型绿色增长”阶段。在绿色建筑、绿色交通的基础上，2026年，我国继续锚定氢能、绿色燃料等新增长点发力，在加速绿色能源产业化的同时，通过能源结构转变驱动全面绿色转型。

 

 

 

 

 

 

趋势四：循环经济始终是绿色产业的重要路径

“循环利用”“再生资源”等始终稳定、高频出现。特别是在2026年的报告中，明确提出“完善资源总量管理和全面节约制度，强化再生资源循环利用”，进一步强调了资源循环在绿色转型中的支撑性作用。

 

 

 

“循环经济助力降碳”也被列入了“十五五”的重大工程项目，这一连续性的政策表明，在推动能源结构转型与产业降碳的过程中，循环经济依然是中国绿色发展体系中的重要方向。

 

 

 

趋势五：绿色金融支撑产业发展，“国家队”即将入场

随着绿色转型的深入推进，低碳产业发展对长期资本和金融支持的需求日益增强。从早期以绿色信贷、绿色债券等金融工具为主的市场化探索，到逐步构建多层次绿色金融体系，中国绿色金融正在从金融产品创新阶段迈向资本体系深度参与阶段。

 

 

 

2026年政府工作报告首次提出“设立国家低碳转型基金”，释放出重要信号：国家资本将更加直接参与低碳产业发展与技术创新，标志着低碳转型开始进入以国有资本为支撑的产业发展阶段。新能源、新型储能、氢能、绿色燃料以及绿色低碳技术装备等产业的发展，都需要持续、大规模的资本投入。国家低碳转型基金的设立，将形成更加稳定的绿色产业投资预期。

可以预见，随着国家资本与市场资本协同发力，绿色金融将不仅是绿色发展的配套工具，而将成为推动低碳产业规模化发展的重要驱动力。

 

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